发达国家教育督导法规建设和督导制度变革及其启示

崇安区人民政府教育督导室 章明兰

教育督导是政府依法推动教育工作的重要机制。加强立法，教育督导行为就获得了法的支撑，得到法的保护，依法行政才成为可能。过去20年间，各发达国家都加强了教育督导立法建设，并且越来越显现出其自治性，逐渐呼唤一部专门法规加以限定，试从以下各国浅析督导法规建设及变革的特点：

一、几个发达国家教育督导法规建设

20世纪80年代以来，世界经济迅猛发展，教育面临的环境也瞬息万变，教育督导承载起重要的历史使命。发达国家教育督导法规建设趋向法治化、系统性、科学化，有效促进了督导体制的变化。

1、《1992年（学校）教育法》使英国督导制度发生变革

英国是世界上建立教育督导制度最早的国家之一，已有近160年的历史。政府非常重视教育督导的立法工作，督导制度从建立到几次变革都有立法依据，这使英国教育督导工作的顺利开展有了法律保障。1839年，根据教育法案设立了皇家督学团。1871年、1902年通过《初等义务教育法》和《中等义务教育法》。通过不断立法授权，为英国教育督导树立了很高的权威，使其发展趋向不断完善，不断加强。尤其是《1992年（学校）教育法》颁布以后，英国教育标准局从原教育部独立出来，成为现在的一个非政府序列的政府部门，实行中央和地方两级督导评估，形成了对全国教育教学管理与质量的强有力的监控体制，从而使教育管理从决策、执行到监控形成了科学的完整的运行程序。同时，督导标准的公开化，督导过程的社会化，督导结果的新闻化，引起了从议会到民众，从教育内部到教育外部的普遍关注，大大强化了全社会的教育意识，增强了教育督导的社会地位，英国的教育督导已成为教育管理中不可替代的重要环节。

2、美国教育改革法案推出，强化督导职能

2001年，乔治·布什上台以后，通过了《不使一个儿童落后》的教育改革法案。同时，保留教育部，加强了教育部的督导职能。除了考试制度教育部参与建立之外，教育部还实施了“优秀教师计划”，“头脑开始计划”、“学校与图书馆互联网计划”等。这些干预项目，以及教育部对这些项目的督导检查，显然是强化了联邦政府的督导职能。

3、法国出台教育督导法规，变革督导教育制度

从二十世纪80年代末开始，法国政府通过制定和颁布一系列有关教育督导的法规，对教育督导制度进行了根本性的改革。1988年修订《国家教育行政总督导章程》，1989年颁布《国民教育总督学特别章程》，1990年颁布《地区——学区督学和国民教育督学特别章程》。这些法规重新调整了法国教育督导的工作中心和方向，标志着有二百年历史的法国教育督导进入了一个新的历史阶段。尽管二十世纪九十年代以来，随着教育管理权力的下降，法国中央对基础教育减少了具体管理，但却强化了宏观控制，其主要手段就是更加重视发挥教育督导的作用。

4、俄罗斯联邦督导机构单列，立法权、执行权和监督权实现分立

俄罗斯联邦教育督察机构是由政府授权，并作为独立的职能部门隶属于政府领导，与其他教育部门职权不交叉，在业务上享有独立性。2004年4月，普京政府重组政府部门，成立俄罗斯联邦教育和科学部，下设四个部门。其中的教育与科学督察署和联邦教育署成为联邦级的国家教育管理机构。2004年6月，俄联邦政府先后颁布了《关于俄联邦教育和科学部的条例》、《联邦教育署条例》和《联邦教育和科学督察署条例》，对三者的管理权限进行了明确的划分，使教育管理的立法权、执行权和监督权得以分立。条例规定，科学督察署有权检查和监督关于教育、科学、科教人员等方面的联邦立法的执行情况；有权检查和监督各级教育中的学校教育质量和培养学生的质量；有权根据联邦立法规定的程序对学校进行许可、评估鉴定和国家认证活动；有权组织必要的调查、测验、鉴定、分析和评价，甚至相关的科学研究。

5、荷兰实施《督导法》，明确监督作用

2001年6月5日，荷兰政府出台了《督导法》，2002年初开始实施，从而对学校质量系统进行独立、公开、专业性评价提供了立法基础。随后，政府着手加强教育督导机构的独立地位。《督导法》规定：明确督导人员的监督作用；形成督导体系框架；资助新概念——督导人员有权向存在问题的学校提供财政、职员或建议等诸多形式的资助等。

二、几个发达国家督导法规变革的主要特点

1、督导法规体现教育质量与效益的关注

20世纪90年代以来，西方发达国家对学校教育质量和效益关注的程度是任何时代所不可比拟的。英国先后颁布《1988年教育改革法》和《1992年（学校）教育法》，实施全国统一课程计划，要求在6岁、11岁、13岁和16岁年龄段学生中实行统考，这一改革直接对英国教育督导提出了新要求。因此，英国中央督导机构实行大改组，以“教育标准局”取代原来的女王督学团，从名称上可以看出，督导工作紧紧围绕提高教育标准和质量而展开，其目的是适应普通教育改革的需要，加强对统一课程实施的监督和评价，凸显全面质量管理的理念，以教育增值为指导，注重提高学校质量和所有学生的成就标准。事实上，英国现行的《学校督导大纲》和《地方教育局督导大纲》（2003年9月实施）列出12条督导原则中，有7条涉及“质量”。教育督导非常重视评估资料的收集、整理和运用，通过定期督导、公开报告、提出建议来督导学校发展的改进、监控质量的提升。

80年代以来，美国社会各界对公立中小学教育质量低下普遍不满，因此，布什推出的教育改革都与改善学校教学、提高学业成绩紧密相关，这在2001年“美国中小学教育法案”中得以印证，该法案强调“绩效”和“责任”，从2003年起实施“国家教育进步评估”，每两年测试四年级和八年级的阅读和数学科目，所有希望得到联邦政府资助的州都必须参加。这使得教育督导面临新的挑战，依据此法案的精神确立了新的督导评估框架和模式。

荷兰将教育质量纳入督导的主要内容，它不仅包含其它一切领域质量概念的主要特征，如目标结果、教育氛围、管理等，同时也有自身立法规定，如目标达成度、考试项目等。

2、督导法规体现教育督导职能的强化

随着资本主义教育的进一步发展和国家对教育控制的加强，教育督导成了各国政府管理教育的重要手段。教育督导的职能也由单一的行政监督转向“监督与管理”并举。各国教育督导进入了深入发展的阶段，在教育督导职能的发挥上，呈现出一个突出的变化，即改善其监督职能，强化其管理职能，扩大其指导职能的趋势，并且这一趋势伴随着20世纪90年代以来的教育改革运动的风起云涌，越加凸显。

法国随着教育管理体制的改革，督导的任务发生了转变，督学与学区行政长官的关系愈加密切，督行政的职能日益突出。地区督学在传达、推动和评估教育体制的“良好运行”中享有优先权。督学的职业身份趋向于国家公务员，从单纯督导某一学科的教育教学质量，转向对教育制度整体运行的宏观监控，转向扮演地区教育行政长官直接合作者和技术顾问的角色。

3、督导法规体现服务“用户”的意识

在教育管理理念方面，“用户至上”的服务观念很快渗透到教育管理之中。学校对于教育行政而言，是“用户”，而不是单纯的管理对象。如何使得教育行政转变工作方式，以更好地服务“用户”，不是教育行政自身所能立即解决的。在这种新形势下，人们自然将教育行政与教育督导联系起来，认为教育行政工作的不足，可从一定程度上依靠教育督导（特别是依靠改善教育督导）而得以弥补。一些国家也在试图改变教育督导体制，以建立民主、高效、服务性强的新式教育督导。英国提出“问责”（to be Accountable）一说。学校既然消费了公共资金，那么就应该向社会说明资金使用的效率和人才培养的质量。“问责”理念的出现，促成了英国国家核心课程的出现。这些都在客观上要求英国皇家督学团作出相应的调整，并希望教育督导能够在“问责”上担当特殊使命。

三、发达国家教育督导法规建设给予我们的启示

国外督导立法虽然与我国的国情不同，但教育督导的管理理念、相关指标制定的思路以及如何操作等方面还是有许多值得我们借鉴的东西。我国应当借鉴发达国家教育督导的基本经验，加强督导立法，完善督导法规，明确各级督导机构职责，严格选拔督导人员，全面提高督导人员素质，改善监督职能，强化指导职能。

1、加快国家层面的教育督导立法

重视并加强教育督导工作，已成为世界发达国家对教育实行科学化管理的共同趋势。我们必须借鉴其有益的经验，顺应世界教育督导发展的历史潮流，加强督导方面的立法工作，尽快出台《教育督导条例》等有关法规。在制定教育督导方面的法规时，不仅要考虑到教育督导现实的需要，同时也要考虑到教育督导制度未来发展的需要；既要体现督导法规的原则性和规范性，又要力求使法规条文具有较强的操作性。《教育督导条例》应就教育督导的地位、任务、内容、方式以及法律责任追究等方面作出全面而又明确的规定，为教育督导工作的开展提供必要的法律保障。

发达国家依法督导的特征都十分突出，涉及教育督导大政方针的法律、法规十分完备、细致。我国现有的教育督导法规还不完善，亟待通过教育督导法制建设，确立教育督导的定位，调整教育督导和有关方面的关系，完善和发挥教育督导功能，保障和促进教育督导事业健康发展。

加强教育督导立法至关重要。“长期以来，教育督导工作一直处于基层探索的阶段，究竟谁来督导，怎样督导，督导什么，亟需一部法律或法规来明确。”1991年，原国家教委以主任令形式颁发了《教育督导暂行规定》，成为我国恢复督导制度以来第一个法规性文件。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》规定：“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度。”从此，教育督导作为我国基本教育制度有了法律依据。我国教育督导将成为政府管理教育工作的重要方式。

2008年2月，国务院法制办公布了《教育督导条例（征求意见稿）》，并公开向社会各界征求意见。国家督学、教育部基础教育质量监测中心副主任胡平平认为，《教育督导条例》的出台，是我国教育督导事业发展进程当中一次重要的制度的细化和突破。党的十七大报告中提出了“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”，“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。《教育督导条例》的出台将使教育督导工作有了更全面、更专业的具有法律效力的指导，同时也是民主制度的体现，其出台是顺应我国行政体制改革的必然产物，作为国家教育行政决策、执行、监督、反馈体系链中的一个重要环节，必然会促进教育事业发展和教育质量提高。

2、各地要出台地方教育督导立法

各省、市教育督导条例的颁布实施，从根本上确立了教育督导的法律地位，坚定了广大教育督导工作者的信心，地方教育督导步入了法制化的新时期。2001年12月，经省人大常委会审议通过，《山东省教育督导条例》正式颁布，并于2002年3月起在全省实施。济南、青岛、淄博三市开展地方教育督导立法，相继出台了地方《教育督导条例》。在各地机构改革和管理体制改革中，在实施对县级政府的教育督导工作中，《教育督导条例》成为确立教育督导地位的不可动摇的依据和保障，教育督导工作者真正感受到了教育督导立法的重要意义和作用。

3、加强教育立法的创新性

督导机构的相对独立，才能保证教育督导的客观公正和权威性。目前，全国已经形成中央、省、地、县四级教育督导机构网络。在教育督导机构设置上，各地积累和创造了一些好的做法和经验。其中，主要有三种机构设置形式。一是建立人民政府教育督导机构，明确代表人民政府及其教育行政部门依法行使教育督导职能，并对本级人民政府负责；二是在教育行政部门内部建立专门的教育督导机构，由同级人民政府授权，代表人民政府及其教育行政部门依法行使教育督导职能；三是教育行政部门与教育督导机构合署办公。建立和完善与督导职能相适应的、独立行使督导职权的各级教育督导机构是确立必要的法理性权威的基础。从组织上而言，需要各级政府以法规形式予以规定并以行政手段维护其严肃性。

教育督导是教育机器中必不可少的齿轮，是推动教育可持续性健康发展的有效杠杆。纵观发达国家教育督导法规建设的经验，我国教育督导部门更要与时俱进，适时改进工作，加快督导法规建设进程，建立较为完备的教育督导法规体系。只有以法规的形式上升为国家意志，教育督导才能真正走上法治化轨道，才能确立它的法律地位和法定职能，教育督导才更能体现其实质的内涵。

主要发达国家十分重视教育立法，其教育立法内容丰富、体系完备、程序严格、技术高明，注重教育投资立法，有广泛的教育法律监督系统，教育立法与教育改革已经形成良性循环。他们的经验昭示我们：必须坚持教育法制化道路，完善教育法规体系，规范教育立法程序，改进教育立法技术，强化教育法律监督系统，搞好教育立法规划，丰富教育立法的表现形式。

【参考书目】

1、钱一呈：《外国教育督导与评价制度研究》，第4页、第165-166页、第226、227页

2、国家教育督导团办公室：《关于对英国、瑞士教育督导的考察报告》，《教育督导》2003年第3期

3、《国家教育督导团赴俄罗斯、英国考察报告》，《督导与评估》，2005年第1期

4、姜美玲：《当前荷兰基础教育督导体系及其启示》，《教育督导》2003年第3期

5、洪成文：《90年代国外教育督导发展轨迹初探》，《比较教育研究》2001年第6期

6、霍益萍：《法国教育督导制度》，第107页

7、王璐：《九十年代初英国教育督导制度的改革》，《教育督导》2004年第2期

8、刘冬梅《发达国家教育督导制度的比较及启示》，《河南师范大学学报< 哲学社会科学版>》2002年第2期

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